辽宁社会科学院经济研究所--研究项目

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研究项目
东北老工业基地振兴战略实施绩效分析
日期:2009/8/27
                                   陈    萍
      内容提要:摘要支持东北地区等老工业基地振兴,是党的十六大从全面建设小康社会全局着眼提出的一项重大战略决策。振兴战略实施三年来,强大的政策效应和投资效应使东北老工业基地进入了全面振兴的加速期。本文总结了三年来振兴东北所取得的成效,对振兴老工业基地过程中固定资产投资增长和经济增长率提高,并没有带来就业水平的显著改善、国内政策性投资增加和外资流入,并没有伴随一般商业性贷款规模的增加、少数大企业占用了更多的发展和振兴资源,而大量的中小企业难以获得同等的发展条件等制约东北振兴的问题进行了分析,并在此基础上提出了政策建议。
      关键词:振兴东北  绩效  政策建议

 一、振兴东北老工业战略实施三年所取得的成效
     东北老工业基是我国“一五计划”时期建立起来的第一个重化工业基地。在上个世纪90年代初期出现明显的经济衰退后,东北三省就开始了以体制改革和结构调整为主线的反衰退斗争。从最初的国有企业承包制、资产经营责任制、中小企业产权制度改革到大中型企业的股份制改造和发展非公有制经济,从国有企业技术改造、引进国外的先进技术和管理经验到提高自主创新能力,把国有企业改革、改组、改造结合起来,开始了振兴老工业基地的历程。经过多年的改革和调整,东北地区所有制结构和产业结构不合理的状况得到了一定程度的改变,非公有制经济所占比重有所提高,传统产业技术改造取得进展,高新技术产业有所发展,城乡居民收入逐步提高。
     但是,到2003年中央提出振兴东北等老工业基地战略之前,许多长期禁锢老工业基地发展的深层次矛盾并没有从根本上得到解决,一是需要通过破产方式退出市场的国有空壳企业大量存在;二是许多国有企业由于历史形成的冗员和债务无法进行重组;三是国有大中型企业、特别是在东北地区的中央企业改革步伐迟缓;四是社会保障体系不完善。这些因素使东北地区国有企业改革重组面临巨大难题,制约了东北地区经济结构调整的速度和深度。实施振兴东北等老工业基地战略以来,中央针对老工业基地的突出矛盾和重大问题,****了一系列财政政策和货币政策,增加了对东北地区的国债项目投资和改革试点,加速了东北地区国有企业政策性破产、分离企业办社会、处理不良资产和完善社会保障制度的力度,使东北地区国有企业改革、改组过程中许多深层次矛盾得到一定程度的化解,生产要素流动性提高,带动了存量结构调整。从2004——2006年东北地区经济运行状况看,振兴东北老工业基地战略产生了巨大的政策效应和投资效应,东北三省经济与社会运行状态趋好,标志着老工业基地正在进入全面振兴的加速期。
     (一)政策效应显著:国有企业产权制度改革深化,工业企业联合重组步伐加快, 资源型城市转型取得新进展,社会保障体系初步建立
     1、国有企业产权制度改革迈出实质性步伐,企业改组取得突破性进展,非公有制经济发展势头良好。
     截至2006年底,辽宁省国有大型工业企业改制面达到85%以上,改制企业的国有股比重下降到50%以下;国有中小工业改制基本完成。吉林省列入攻坚计划的816户国有工业企业已全面完成改制,整体实现了由国有或国有控股转变为股份制或民营独资。黑龙江省国有企业改制工作基本完成, 3302户企业完成改制,占应改制企业的96%。
     在中央有关政策的推动下,国有大中型企业分离企业办社会稳步推进,三省共有数百家国有企业实施了主辅分离,辅业改制。国有企业政策性破产取得明显进展,数百家国有企业完成了政策性破产。与此同时,东北地区非公有制经济快速发展,已经成为区域经济总量的重要组成部分。2006年,东北三省非公有制经济所实现的增加值为8710亿元,占东北地区GDP的比重达到44.2%,比“十五”初期提高了大约15个百分点。
     2、工业企业联合重组步伐加快,优势产业进一步发展壮大,振兴战略所确定的重要产业快速增长。
     地方大型国有企业与中直企业联合、不同省份的企业跨地区重组以及国有企业与世界500强企业联合,是近年来东北地区工业企业重组出现的新特点。据统计,辽宁省已经有超过1/3的地方国有大型企业与中直企业和世界500强企业进行了战略性重组。
     实施振兴东北老工业基地战略以来,东北地区一批大型企业集团成为国债项目支持的重点,有效推动了重点行业结构调整和重大装备制造业国产化进程,使东北地区优势产业进一步发展壮大。东北三省在振兴规划中所确定的重要产业,如辽宁的原材料工业和装备制造业,吉林的食品加工业,石化工业和医药工业,黑龙江的装备制造、石化、能源、食品、医药都实现了较快增长,产销衔接水平和企业竞争力都有所提高。
     3、资源型城市转型取得新进展
     东北三省共有资源型城市30个,在全国25个资源枯竭型城市中,东北地区有12个,占48%,资源型城市转型是振兴东北老工业基地的重要任务之一。2001年12月,国务院确定辽宁省阜新市为全国资源枯竭城市经济转型试点城市。2005年5月,黑龙江的大庆市和吉林省辽源市被国务院正式确定为石油类资源型城市经济转型试点和煤炭类型的资源型城市试点。2006年6月吉林省白山市被列为国家资源城市转型的试点城市。至此,东北资源型城市的试点工作已经由辽宁省的阜新市扩大到黑龙江省的大庆市、伊春市,以及吉林省的辽源市和白山市。
     到目前为止,东北地区资源型城市转型试点取得阶段性成果。阜新以农产品加工为接续替代产业基本形成,已建立了14条完整的农产品精深加工产业链,初步建立了比较完善的社会保障体系,解决了群众生活的部分困难。大庆市一直高度重视经济转型,特别是被国务院正式确定为石油类资源型城市经济转型试点之后,在全力支持石油企业发展的同时,大力发展"非油"等接续产业和"非国有"经济,产业结构不断优化。同时,东北地区15个煤炭沉陷区的治理工程陆续开工建设,煤炭沉陷区的治理工作取得进展。
     4、社会保障体系建设步伐加快,城镇社会保障体系趋于完善,农村社会保障制度建设开始起步
从2001年开始,中央率先在辽宁开展完善城镇社会保障体系试点改革,开展下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作,2004年底,辽宁省并轨工作结束。2004年5月,试点扩大到黑龙江、吉林两省,2005年10月,黑龙江、吉林两省并轨工作基本结束。经过努力,东北地区城镇社会保障制度已经基本建立,一个独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系基本形成。农村社会保障制度建设,开始在农村最低生活保障和农村合作医疗方面进行试点。
     截止到2006年底,三省参加基本养老保险人数达到1617万人,比上年底增加55万人。参加基本医疗保险人数1996万人,比上年底增加244万人,参加工伤保险人数970.6万人,比上年底增加114万人。一个资金来源多元化、保障制度规范化的社会保障体系在东北三省已经初步形成。
     (二)投资效应显著:固定资产投资提速,外商投资进入步伐加快,国债投资对老工业基地改造形成巨大拉动力,民间投资活跃
     振兴东北老工业基地战略实施以来,东北地区的国债投资、外商直接投资、民间投资均呈现出大幅度增长的态势,从而使东北地区固定资产投资增长速度由低于全国平均水平变为高于全国平均水平,占全国固定资产投资比重也有所提高。
     1、固定资产投资提速。2003年,东北三省固定资产投资同比增长20.8%,比全国平均水平低6.9个百分点。到2004年,东北三省固定资产投资同比增长32.5%,高出全国平均水平5.7个百分点;2005年和2006年东北三省固定资产投资同比增长39.0%和37.4%,分别比全国平均水平高13.3个百分点和12.9个百分点,占全国的比重由2003年的7.6%提高到2004年的7.9%、2005年的8.8%和2006年的8.5%。
     2、外商投资进入步伐加快。2003年,东北三省实际利用外商直接投资额为33.36亿元,2004年达到59.38亿元,增长了78%,远高于全国13.3%的平均水平,其中,外商在辽宁的直接投资增长最快,达到91.5%。2006年,东北三省实际利用外商直接投资为59.4亿美元,同比增长51.7%,高出全国增速37.6个百分点。 
     3、国债投资对老工业基地改造形成巨大拉动力。振兴战略实施以来,国家发展改革委在石化、钢铁、重大装备、造船、汽车和零部件、农产品深加工、医药等领域,安排了东北老工业基地工业结构调整改造专项,以加快产业结构优化升级步伐,促进重大装备本地化,促进东北地区老工业基地优势产业发展壮大。继2003年确定第一批100个工业结构调整改造国债项目,计划投资610亿元,2004年又安排了第二批197个国债项目,计划投资558.6亿元。两批项目总投资达1167.84亿元,其中,辽宁663.9亿元,占56.8%;吉林285.7亿元,占24.5%;黑龙江218.3亿元,占18.9%。
     4、民间投资活跃。2004-2006年,东北三省的民间投资呈现出活跃状态。2004年,辽宁非国有投资2071.9亿元,比上年增长51%,2005年,非国有投资2964.1亿元,比上年增长43.1%。非国有投资占全社会投资的比重由2003年的65%提高到2004年的69.1%,2005年进一步提高到70.5%,2006年,辽宁民间投资3362.67亿元,增长35.1%。吉林民间投资增量大,增势强。2004年完成民间投资664.94亿元,增长37.6 %, 2005年完成民间投资929.57亿元,增长67.7%,2006年,完成民间投资1697.38亿元,增长82.6 %,黑龙江民间投资明显增多,2004年完成614.2亿元,增长44.5%, 2005年民间投资557.1亿元,增长33.9%。2006年城镇投资中,民间投资683.7亿元,增长36.4%。
     5、外资银行进入东北的速度开始加快。截止2005年末,共有17家外资银行在沈阳和大连设立了10家分行,8家代表处,还有5家银行在积极申请。
     (三)经济社会呈现出良好的发展态势:地区生产总值持续增长,工业经济稳步增长,农业结构调整初见成效,对外贸易结构不断优化,就业形势保持基本稳定,城乡居民收入水平提高,生态环境建设进展显著
     1、地区生产总值持续增长
     2004-2006年,东北三省经济保持了两数位上的持续增长,增长率均高于全国平均水平。2006年东北三省地区生产总值完成19723.08亿元,约占全国的9.4%。其中,辽宁省实现地区生产总值9257.05亿元,按可比价格计算,增长13.8%,这是“十五”以来连续五年实现两位数增长。吉林省实现地区生产总值4249.23亿元,按可比价格计算,比上年增长15%。黑龙江省地区生产总值完成6216.8亿元,按可比价格计算,比上年增长12%。
     2、工业经济稳定增长
     东北三省规模以上工业企业实现了速度和效益的稳定增长。2005年,三省规模以上工业企业实现利润比上年增加235.79亿元,利润规模达到1564.07亿元。2006年,辽宁规模以上工业企业完成工业增加值3850.00亿元,按可比价格计算,比上年增长20.0%,效益综合指数为174.43%,比上年提高19.45个百分点。吉林规模以上工业企业完成增加值1395.01亿元,按可比价格计算,比上年增长18.5 %,经济效益综合指数达到181.9%,比上年提升22.6个百分点,实现利润总额 200.98亿元,比上年增长46.9 %。黑龙江全年规模以上工业企业实现增加值2554.5亿元,比上年增长15.2%,工业经济效益综合指数348.9,提高12.2点。
     3、农业结构调整初见成效
     为了支持东北地区农村经济发展,2004年国家率先在黑龙江、吉林两省全部免征农业税,极大地调动了农民的生产积极性。在国家政策的支持下,东北地区精品农业快速发展,在保证粮食播种面积的前提下,提高了经济作物和其他作物的播种面积,加大了名、特、优、新产品的生产,农业结构日趋合理。
     在农业产业化发展专项资金的推动下,东北地区的农业产业化得到了快速发展。“企业连基地,基地连农户”,出现了“小规模、大群体”的结构模式。截止到2005年底,辽宁省以加工为龙头的企业达到1291个。吉林省较大规模的农业产业化经营组织达到2600个,农产品加工业销售收入首次实现过千亿元大关,达到1002.9亿元。黑龙江省是东北三省农业产业化发展最好的省份,有23户企业进入国家重点龙头行列,在全国居第二位。
     4、对外贸易结构不断优化
     2005年东北三省进出口总额完成571.1亿美元,比2004年增加了90.87亿元,增长了19%,约占全国4.02%,出口完成319.8亿美元,约占全国的4.2%。2006年,东北三省实现进出口贸易总额691.6亿元,同比增长21.3%。2004-2006年,三省出口额年平均增加70亿美元,2006年贸易顺差首次超过100亿美元。东北地区对外贸易结构不断优化,机电产品占出口的比重提高,以往出口额很小的吉林、黑龙江两省,均实现了出口的快速增长。东北地区凭借临近日本、韩国、俄罗斯的优势,积极开展对外劳务合作,在全国处于前列。东北地区对外投资刚刚起步,2005年的对外投资额为1.02亿美元,占全国的5.5%。
     5、就业形势保持基本稳定,城乡居民收入水平提高,
     东北老工业基地振兴以来,东北地区在扩大就业方面做了许多努力,就业人数开始出现上升势头,特别是第三产业的从业人员无论从绝对数还是比重来看,都呈现出增长的态势。2006年,辽宁、吉林和黑龙江三省的登记失业率分别为5%、4.2%和4.4%,与实施振兴战略前的2003年相比,辽宁、吉林分别下降了1.5和0.1个百分点,黑龙江则上升了0.2个百分点。
     城镇居民收入增长高于全国平均水平。2004年辽宁城镇居民收入同比增长7.6%,增速与全国持平,吉林和黑龙江同比分别增长11.9%,均高于全国平均水平4.2个百分点。2005年辽宁、吉林、黑龙江城镇居民收入同比分别增长12.8%、10.8%和10.7%,增速高于全国3.2个、1.2个和1.1个百分点。2006年,三省城镇居民收入同比增长12.6%、12.5%和11.0%,增速高于全国2.2个、2.1个和0.6个百分点。在农村,由于国家减免农业税以及对种植业实行直补等政策措施,减少了农民支出,增加了农民收入,2004年农村出现了多年未有过的农民收入增长幅度高于城镇居民的局面,近三年,三省农村居民家庭人均纯收入增速均高于全国平均水平,辽宁和吉林两省农村居民人均纯收入绝对值均高于全国,黑龙江与全国持平。
     6、生态环境建设进展显著
     东北地区将产业结构调整与生态环境建设和可持续发展结合起来,生态环境建设取得显著进展。原国有重点煤矿历史遗留的采煤沉陷区治理工程涉及东北三省总面积约912平方公里,经过几年的治理,部分矿区的生态环境得到了初步改善,并为城市发展和农业生产增加了土地供给。
     在国家生态建设总体战略指导下,东北地区启动了重点国有林区天然林资源保护工程,全面开始了退耕还林还草工程,实施了“三北”防护林建设工程等一系列生态建设重大工程。通过大力营造防风固沙林、水土保持林、水源涵养林等防护林,实施湿地保护、土地盐渍化防治及江河流域治理等措施,使森林生态环境得到较大改善,森林资源有了快速增长,水土流失得到一定程度的治理,土地沙漠化状况得到初步改善。
     东北地区以国家水土保持重点治理工程、国家水土保持生态修复试点县建设、黑土地水土流失防治工程为重点,以大流域治理为骨干,小流域治理为单元,通过实施重点工程,开展了山水田林路综合治理,同时,在天然林保护和退耕还林(还草)等一系列生态建设工程的影响下,使水土流失日趋严重的状况得到了遏止,改善了生产条件和居民的生活条件。
     二、东北老工业基地振兴过程中的若干问题
     振兴战略实施三年来,东北地区经济社会发展出现了良好的态势,但是,这种良好的态势一定程度上是政策拉动和市场需求扩大所形成的短期效应,老工业基地许多深层次问题仍然存在。这些问题有的是原有的基本问题,另一些则是全面振兴中显示出来的问题,尤为需要引起重视。
     1、固定资产投资增长和经济增长率提高,并没有带来就业水平的显著改善
     在全面振兴的政策背景下,东北地区固定资产投资迅猛增长,经济增长率明显提高,但并没有带来就业形势的根本改善。其原因是大量新增投资和项目属于资本密集型和技术密集型,而不是劳动密集型,吸纳就业的能力较小,整个地区企业重组和产业转型所排斥出来的劳动力远大于新投资和新项目的吸纳能力,造成投资增长就业却不能随之增长的局面。
     2、国内政策性投资增加和外资流入,并没有伴随一般商业性贷款规模的增加
     振兴东北老工业基地突出的一个特征是,国家投资和国债项目是改革开放以来最多和最集中的一次。它直接引发的外商投资兴趣,也使外商投资规模在这一地区迅速增大,但一般商业性贷款规模并没有显示出明显的跟进。据对东北三省近5年金融机构存款和贷款规模变动情况的分析报告,金融机构存款余额明显增长,但贷款余额在2004年达到一个小高峰之后,2005年开始小幅回落了。2004年以来,东北三省存贷差逐年以上千万元增加,截止2006年底高达8581亿元,资金大量沉淀和外流。其原因有两个:一是尽管全面振兴行动带来的政策环境比较令人鼓舞,但要证明投资项目有较好的盈利前景还需要时日。二是与其他地区相比,东北三省的不良贷款余额和比例仍然偏高,甚至新增的贷款也在形成新的不良贷款。对银行来说,潜在的金融运行风险依然较大,这在一定程度上抑制了银行贷款的偏好,也抑制地区经济发展所需要的金融支持。
     3、各省内部城市间开始建立协调合作机制,但省际间仍缺乏有效的产业协作和项目配套机制
     改革开放后,计划体制下形成的省际之间的分工协作关系基本解体,东北三省开始制定各自不同的发展战略,中央实施振兴东北战略后,各省开始在本省内部尝试建立协调机制,破除城市之间的分割,如辽宁省中部城市群之间建立的协作框架,黑龙江以哈尔滨为龙头建立的哈大齐经济走廊。但在省际之间,这种协作框架还没有建立起来。各省在振兴老工业基地过程中上马近乎相同的项目,而当有些项目需要配套加工但本省缺乏配套能力时,通常寻找区外的配套伙伴。缺乏省际之间协调,导致项目对整个地区的产出和就业所产生的乘数效应弱化,降低了振兴项目在东北地区的带动和辐射作用。
     4、少数大企业占用了更多的发展和振兴资源,而大量的中小企业难以获得同等的发展条件
     在振兴东北的政策环境下,大型企业在项目安排和银行贷款等方面获得了较多的政策支持,在原有的基础上占用了更多的要素资源,中小企业很少获得政策支持和银行贷款,在大企业获得振兴项目时小企业也很少获得进行配套和合作的机会。中小企业难以获得发展机会,不仅不利于大企业和小企业形成合理的分工体系,而且造成资本密集型和技术密集型投资在东北地区更为集中,使就业不能随投资增长而增长。
     5、参与剥离办社会职能的国有企业数量增加,地方政府难以负担重组成本
     随着老工业基地的振兴,不仅地方国有企业,而且中央的国有企业也开始参与分离企业办社会的重组改革。剥离企业办社会的职能必然涉及到安置分流的富余人员,需要支付重组成本。合理分担改革成本,是中央政府落实振兴东北政策的一个不可回避的问题。目前,中央财政对地方企业厂办大集体的职工补偿金补贴30%,对煤炭、军工和有色等中央下放企业的职工补助金也不超过50%。由于职工的补偿金仅占改革成本的1/4,其余由企业和地方政府支付,这加重了后者的负担,严重制约了东北地区企业重组的进程。
     6、建设“生态安全东北”面临巨大挑战
     东北三省是矿产资源比较丰富的地区,随着资源濒临枯竭和由于不合理的开采方式与治理滞后,诱发了一系列的矿山环境问题,如地面沉陷、废弃物占地、废弃矿物污染等等,目前这些问题已经直接影响到资源型城市的转型。城市废水目前正对水资源污染构成威胁,从东北的两大流域来看,松花江流域的城市污水处理率不足20%,辽河流域不足30%。从城市废水处理来看,目前普遍存在着污水处理厂开工不足的现象,如2004年辽宁省建成的污水处理厂17座,大部分处于半负荷运行或停运状态;吉林省2004年底建成的污水处理厂4座,只有1座正在运行,而其实际处理能力仅占设计规模的15%左右。实施“三北”防护林工程和退耕退牧还草以来,一些地区的土地沙化情况有所好转,但大部分地区仍然比较严重。而松嫩平原由于近年来气候持续干旱以及过度放牧踩食,盐渍化情况有加重的趋势。而且全区水土流失面积约28km2,占土地总面积的22.6%,其中黑土区的水土流失面积占黑土地总面积的34%。以上这些情况,已经影响到东北农业的可持续发展,环境的保护,尤其是土地的保护应成为环境监管及治理部门工作中的重中之重。
     7、完善社会保障体系任务仍十分艰巨,社会保障面临新的挑战
     “十一五”期间,东北社会保障面临着人口老龄化、城镇化、就业方式多样化和困难群体社会保障压力等诸多挑战。养老保险制度不统一,企业与事业单位退休人员养老金水平差距过大,并且有进一步扩大的趋势,成为引发社会不稳定的一个因素。基本医疗保险制度及配套措施不到位,困难群体的医疗保障,特别是关闭破产企业退休人员医疗保险资金来源问题还没有得到妥善解决。社会救助体系不健全,进城就业的农民工、转移就业的农民、被征地农民的社会保障问题越来越突出。这一系列的问题将会给东北振兴带来社会环境方面的压力。
     三、推进东北三省经济发展的思路与对策
     从经济体制转轨引发的老工业基地衰退开始,东北地区的企业和地方政府就没有停止过重振雄风的尝试,但振兴的方案和措施大都是局部的、分散的、不系统的。由于经济体制本身是一个有机的系统,这个系统的各个部分是相互联系的,每个组成部分发挥作用的价值,都需要其他部分的互补和配合。计划体制中对国有企业的物质和产品的调配系统被解体之后,企业的生产系统的完整性就要受到影响。在这种情况下,企业不可能仅仅通过加强内部的生产管理来适应市场的需求,必须依据市场重新构造,包括依据产品的需求结构、基于利润的激励机制、甚至企业内部某个组成部份的剥离和重组。同样的道理也适用于建立新的经济体制。仅仅进行落后技术的改造和产品的创新而不进行体制的改革,老企业不可能获得新生;仅仅进行企业内部的重组而没有企业外部社会保障系统的建立,重组的成效就比较微小。简言之,制度的互补性程度决定了制度可能产生的价值的大小。
     中央提出实施全面振兴东北老工业基地的战略,在本质上不同于此前各地的做法就在于,它是从总体上而不是局部,是从系统上而不是零散的,是从规划上而不是单项政策上推进老工业基地的振兴。因此,检验和评估振兴战略的初步成效,完善和设计进一步实施的方案,寻找解决问题的思路和对策,都应当基于总体规划、系统设计、配套实施和全面振兴的思想基础。
     1、平衡投资的技术结构,提高投资吸纳就业的能力
     老工业基地振兴过程中,投资的资本密集和技术密集的取向是由多重原因形成的,但地方政府的唯高技术是举的偏好起了十分重要的作用。投资的这种技术性取向虽然可以看到轰轰烈烈的大项目上马,但却难看到投资对就业增加的促进效应。从长期来看,不利于老工业基地的全面振兴。因此, 需要采取的对策是,政府应当引导和调整投资的技术取向,适当增加投资的就业含量,而把投资是否需要更高的技术含量这个问题留给企业和市场来完成,政府的任务之一是平衡投资的技术结构。例如,各省地方政府都曾向社会提供较多的公益性岗位,目的是创造更多的就业,就是一个不错的对策。但仅此还不够,还应当通过影响投资就业含量的选择来扩大就业。例如,许多振兴项目的投资是由政府贴息的。对于这部分投资项目,政府就可以平衡投资的技术结构,提出投资的最低就业含量的要求,更多地增加东北地区的就业机会。
     2、继续不良资产存量证券化进程,不断改善东北地区金融生态环境
     改善金融环境首先要处理不良资产。目前,由于中央政府的介入,东北地区处理不良资产取得了一定成效,很多国有企业的呆坏帐被核销,不良贷款率开始下降。2005年底,辽宁省不良贷款率比年初下降11个百分点,吉林下降7个百分点。但是,不良贷款的增量仍在增加。因为,不良贷款存量的处理并没有有效地与企业的重组联系起来,必然会产生“前清后欠,重复再生”的问题,因此,必须把消化不良资产与企业重组结合起来。建议首先可以尝试地方政府发行特殊债券,专门用于补充和配套解决不良贷款存量的处理问题。其次,要严格控制增量不良资产。地方政府负责处理的不良贷款部分严格要求企业进行重组,不能进行重组的企业将没有资格从银行获得新的贷款。通过企业有效的重组从根本上控制不良贷款增量的滋生,改善东北地区的金融生态环境。
     3、尽快构建东北三省协调合作的框架和平台,提高投资项目和政策安排的区域经济效应
     建议首先在东北地区振兴办的协助下,建立一个三省合作和协调的组织框架,沟通三省振兴项目的设计,特别是增强省际之间合作的项目和规划,充分利用三省的资源。其次,一些各省独立实施的项目可以在这个框架下在整个地区进行配套项目的招标,这样,即可以满足项目投资的商业化运作,又能尽可能地放大项目对本地区的经济影响。再次,利用这个框架,还可以在对外招商、企业重组、产业集群的构建等方面进行深度的合作。这样,通过规划、项目招投标、配套生产、技术合作,建立新型的东北地区分工与合作体系,增强整个地区的工业竞争力。
     4、发展民营银行和金融机构,促进中小企业的发展
     中小企业的发展现在是东北地区老工业基地振兴的瓶颈,需要寻找突破的途径。中小企业发展是个世界性问题。日本是依托于大企业的委托配套加工来获得发展的机会,而东北地区的中小企业一般还没有与大企业建立起那样稳定的联系,也没有南方的民营企业有较长的发展历史和私人的资本积累规模。由于中国的银行和金融机构一般规模较大,过于强调规模经济,很少会向分散的中小企业提供所需的融资,因此,东北地区的中小企业不能获得较好的发展机会。突破这个瓶颈的办法应当是发展民营的银行和金融机构。因为,民营的银行和金融机构规模不大。愿意提供分散的融资资金,满足中小企业的需求。除此之外,中小企业也应形成各种联合型的组织,加强与大企业的联系,并与后者形成稳定关系和交易合作的网络,逐渐地发展出新型的大企业与中小企业之间的产业组织关系。
     5、中央应制定明确的援助东北地区振兴的补偿性计划
     中央政府应制定明确的未来几年援助东北地区振兴的补偿性计划,划分中央和地方分担的比例,使东北地区企业重组能够有序和有组织地进行,加快重组的速度。目前形成的一套惯例是,企业有动力进行企业的重组,然后制定出重组的方案。但这个方案需要有政府补偿性的支出。若全部由地方政府负担,这套方案就会搁浅;若由地方政府和中央政府共同负担,这套方案可能会实施。因此,中央政府能否积极的参与和负担必要的支出,成为落实振兴方案不可缺少的部分。被动地跟随企业和地方政府的方案的代价是增加谈判的交易成本,以及延误重组的时机。解决这个问题的思路应是,中央政府可以会同地方政府以及企业制定重组的系统方案,划分中央和地方政府补偿性支出的比例,然后公布中央横幅未来支持这个方案的计划和预算方案,给企业和地方政府明确的预期,由后者根据这个方案制定实施的细则和时间表,使中央振兴老工业基地的战略在规划、补偿和实施几个方面明晰和协调起来。同时,中央应进一步加大对粮食主产区大型粮食生产基地和水利基础设施建设的投入。
     6、把转变经济增长方式与环境保护密切结合起来,搞好东北地区生态环境建设
     中央应加大对东北地区生态环境保护与治理的支持力度,实施一批对改善东北地区生态环境具有重大影响的重点建设工程,扭转东北地区生态环境恶化的势头,使生态建设由治理与破坏相持阶段向治理大于破坏阶段转变。要在矿区生态环境恢复、森林与草场恢复、重化工业污染、土地沙化退化等影响东北地区生态环境的重点领域开展综合治理与保护,不断改善东北地区的生态环境。要把走新型工业化道路的国家战略转化成具体推动企业转变增长方式的政策体系和法律法规,形成政策保障、法律保障、资金保障和技术保障,以及公众的生态环境安全意识,建立有利于生态环境保护和治理的长效机制。地方政府也应在东北地区生态环境建设过程中发挥更大、更积极的作用,增加地方公共财政对环境保护与治理的投入,改变有关职能部门不作为或不充分作为的状态,在生态环境保护与治理方面提供有效的公共产品和公共服务。

参考文献:
     (1)赵子祥、李向平,2005:《辽宁老工业基地全面振兴战略研究》,辽宁人民出版社。
     (2)国务院振兴东北办综合组,2007:《东北振兴三年评估报告》,东北新闻网。

                                                           (本文发表于《社会科学战线》2007年第5期)

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